海外经验：日本非营利组织考察报告
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海外经验：日本非营利组织考察报告
201x年10月，笔者参加了民政部组织的“日本NPO法律制度研修考察团”，在日本逗留十多天，接触了数十位日本NPO法律制度研究专家以及NPO管理者，实地考察了近20个NPO及NPO的支持性网络组织——“NPO支援中心”。为帮助国内同行了解日本NPO有关情况，特将此次考察的收获整理成文
日本非营利组织法律框架及发展概况
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日本的民间非营利组织分为共同利益法人（又称中间法人）、广义的公益法人及任意团体三大类。“共同利益法人”类似我国的行业协会、商会、联谊会等互益性组织；“广义的公益法人”包括9种：社团法人、财团法人（以上两种法人统称为“公益法人”。其中“财团法人”类似我国的基金会）、特定非营利活动法人（含“认定NPO法人”，两者区别在下文中解释）、社会福利法人、医疗法人、学校法人、宗教法人、职业训练法人、改造保护法人（对原服刑者实施改造保护）。任意团体是指无法人资格的公益性、非营利性团体，与我国的社区民间组织和乡村民间组织比较相似。
日本现有公益法人2.6万个，有特定非营利活动法人2.3万个、全国有社会福利法人1.9万个、医疗法人3.9万个、学校法人（指私立学校）0.76万个、宗教法人18.3万个、职业训练法人420个、改造保护法人160个。以上7种法人都须政府主管机关批准。除了公益法人是根据1896年日本《民法》第34条成立以外，其他法人都是根据各种特别法成立的。任意团体又称“无权力能力社团”，是公民依据法律所规定的结社权成立的，无须登记就可以开展活动。任意团体的总数没有确切的统计，估计有好几万个。
1896年，日本颁布的《民法》中规定了“公益法人”制度，允许国民成立社团法人和财团法人。皇室成员带头为财团法人（即基金会）捐款，目的是救助老弱病残幼。在战后日本非常困难的时期，公益法人为稳定社会、安抚人心起到了不可替代的作用。但是，公益法人制度有很多问题：公益法人的成立需要政府批准，并要受到主管机关的监管，公益法人的作用被视为“行政机关的末端”；公益法人制度对于“公益性”的界定不很清晰，公益法人的标准不透明，完全靠行政机关的自由裁量，批准期限也没有规定；对于公益法人的行政监管过多、过严（制度规定：成为公益法人即可自动享有减轻课税等优惠待遇，给了行政进行监督的理由）；公益法人只接受政府机关的监管，而不向社会公开信息，从而形成“封闭性运行”，市民参与不够。总之，公益法人制度已无法满足越来越成熟的市民社会的要求。大量的公益性团体因为很难取得法人资格，就以“任意团体”的形式在社会上活动。上世纪90年代日本的任意团体达9万多个。1995年的阪神大地震是一次严重的自然灾害，灾后救助中暴露了政府机构的各种弊端，同时也给了NPO发挥作用的机会。从那以后，日本政府和市民都认识到：一个完善的社会不能没有NPO的存在，政府应当支持NPO的发展。
在一些议员的努力下，1998年日本“NPO法”诞生了。这是一部针对“公益法人制度”的缺陷而制定的法律，同时又保留了公益法人制度的基本特征。“NPO法”降低了“公益法人”的条件，会员只需10人以上，不要求有注册资金和固定办公场所；使用了“以增进不特定多数人利益为目的”的表述，对“公益性”做出了合理的界定；明确了NPO法人的要件，将过去的“许可制”改为“认证制”，只要申请人满足了公益法人的要件原则，行政机关就得予以认证，并对审批期限做出规定。“NPO法”还规定：NPO法人只要没有违反政令等行为，行政原则上就不对其进行监管，而完全交给民间自治。为此，法律规定NPO必须实行“信息公开制度”。关于NPO法人的税收优惠政策，由于成立的“门坎”已降低，就不可能再对NPO法人普遍给予减税优惠，而是对于NPO法人所从事的33种收益事业以外的活动，如收取会费等明显的非营利性活动免税。由于“33种收益事业”已将所有经营、创收性质的活动全部归纳进去了，所以，对于一般NPO法人而言，除了会费不纳税，其他所得都须纳税。但是对于那些以从事慈善、救助为主要宗旨的团体，税法另外设置了“认定NPO法人”制度，由税务部门依据7个条件来审批“认定NPO法人”，对于“认定NPO法人”给予特别优惠的减免税待遇，包括对“认定NPO法人”本身和对捐赠人的课税减免。不过，由于条件比较严苛，“认定NPO法人”制度实行以来的4年间，全日本只审批了37个“认定NPO法人”。据介绍，“认定NPO法人”条件中最难达到的是这样一条：“NPO组织获取的募捐款要在1000万日元以上，且每个人（或单位）的捐款额不得超过募集款总数的5%”。这就是说，假如一个NPO法人募集的善款不到1000万日元，或者募到了1000万日元，但捐献者少于200个人（或单位），就不具备申请“认定NPO法人”的条件。这个制度的立法本意是要求NPO法人动员更多的人（企业）参与社会公益活动，这也是对NPO组织的筹资能力、动员能力（这两种能力都与该组织的社会公信力有很大关系）的考验。“认定NPO法人”不是终身制，评一次管两年，期满后可以申请续评。
1998年的“NPO法”颁布后，对于日本市民社会的形成起了很大的作用，直接促进了NPO的发展。几年时间，登记为NPO法人的组织达到2.3万个，在数量上已接近前100多年登记的“公益法人”总和。随着NPO活动的广泛开展，人们对其认知的程度也高了。过去NPO的活动多半被看作是反政府运动、持不同政见分子的活动，而现在，这种偏见在消除。不但参与NPO的人越来越多，而且成份多样化，各种阶层、年龄、性别、行业的人都有。政府的各种政策措施中以NPO为对象的内容也在增加，许多地方自治政府提出了“NPO分担公益事业”的观点，主动将NPO视为合作伙伴。专家介绍：目前在日本的“都道府县”（相当于我国的直辖市、自治区、省政府）一级，不与NPO合作的地方政府可以说已经不存在了。有的地方，如千叶县，甚至提出“NPO立县”的口号，在“环境生活部”下设立了“NPO推进活动课”，安排专门的人力、财力推进本地NPO事业。日本政府正在将越来越多的公共设施交给NPO管理，并为此设置了各种针对NPO的“公开募集型补助金制度”以及委托管理事业费（购买服务经费）。很多地方政府建立了NPO支援中心，为NPO的活动提供全面、周到的服务。市川市还从201x年4月开始实施“市川市1%支援制度”，以立法的形式规定：政府将税收的1%用于支援NPO，至于给哪一个NPO，由市民（纳税人）投票决定。
企业纷纷创立了多种支援NPO的赞助金、捐款制度，企业自行设立的财团也增加了面向NPO的项目。
随着时间的推移，“NPO法”的缺点也逐渐暴露，主要是：“门坎”低了，许多NPO未经周密筹划，缺乏完善的运营计划就匆忙成立，成立之后困难重重，以致于近三四年来，NPO解散的数量成倍增长，。人们还批评：“认定NPO法人”的条件过于严格，以至于全国只有三十多家“认定NPO”。另一方面，法的恶意运用及滥用开始出现：暴力团、诈骗犯等打着NPO法人的幌子进行犯罪的时有发生，破坏了人们对NPO的信任。于是，对1998年NPO法的修改被提上议事日程。据内阁府官房“行政改革推进事务局”官员介绍，日本政府已经认识到：“随着个人价值观变得多样化，社会的需求涉及众多领域，在行政部门、民间营利部门所无法满足的社会需求，通过民间非营利部门则可能提供多样的服务，对民间非营利部门在社会经济体系中进行积极定位显得尤为重要”。因此201x年6月27日和201x年12月24日内阁会议决定：要彻底改革公益法人制度。“鉴于对调整行政角色的重要性的认识”，要“废除现行的主管政府机关的成立许可制度，以建立符合21世纪我国社会经济的高度透明的新结构为目标”，进行公益法人制度的改革。 目前，新的公益法人制度已呼之欲出，改革的要点是：改变现行的成立公益法人的许可制，将取得法人资格与判断公益性分开对待，创设不管是公益性还是互益性、只要满足登记条件都可以简单成立的一般的非营利法人制度，在此基础上，再对公益性非营利法人予以判别。同时对现行的由各主管部门判断是否许可“特定非营利性公益法人”（认定NPO法人）设立的“主管部门制”进行彻底调整，在内阁设立由民间有识之士组成的委员会，对一般的非营利法人的目的、事业等公益性进行判断。改革方案将于201x年提交国会审议。套用一句中国的习语，可以预见，改革后的日本NPO法律将切实体现“民办、民管、民受益”的原则。
日本NPO的活动
日本现行的NPO法对会员的人数限制是10人以上即可，对于经费和办公场所没有硬性规定。会员可分为正会员与准会员两种，两者在缴纳会费和权利义务方面都有所区别，准会员有点类似中共预备党员，没有选举权和被选举权，成为“准会员”一段时间后，组织认为成熟的时候，可转为会员。日本NPO法人的组织机构、决策程序、活动方式都与我国社团大同小异，有的只是名称上的差别，如我国的“秘书处”，日本叫“事务局”等等。
日本NPO与中国NPO相比，有两个明显的特点：一是政府对于NPO信赖程度较高。如日本工业经济联合会（简称工经联），由全日本1400多家特大型企业组成，下设77个专业委员会，多数会员单位的董事长身兼国会议员等职。据介绍，其业务主管单位经产省以及外务省等政府部门对工经联都非常尊重，政府制订重要的经济政策、外交政策时都要听取工经联的意见。加入工经联的企业家都是经济界巨头，他们履行联合会的职责非常认真，将相当多的精力用于处理工经联的事务，经常到处视察、调研、了解行业的状况，然后向经产省、财务省、外务省等部门提出各种政策建议。国家根据他们的建言，决定对某一行业减税（增税）以促进（或暂时抑制）其发展，乃至对某项重大国际事务表态时作参考。
都、道、府、县地方政府也越来越多地采取与NPO合作的方式推进各项事业。如千叶县从201x年开始，在全国首创了“推动由NPO、市民作为主人公进行地区建设的事业”。 各市、町、村（相当于我国的县区、乡镇）根据当地NPO的特长，确定共同推进事业的主题。如市原市的共同推进事业主题是“建设充满活力的市原我的家乡”，，浦安市是“建设安心、安全的城市”等等。地方政府、NPO、市民三方联手合作的运作模式是：由NPO与县、市町村共同组建项目小组，定期召开小组会议；成立项目推进委员会，支援项目小组，推动NPO对课题的解决；发行专门的新闻快报等，进行富有成效的宣传，促进市民积极参加NPO活动。现在这一模式已在全国推广。
笔者所观察到的日本NPO的第二个显著特点是：贴近市民，融入生活。在我逗留日本的短暂期间，多次从电视上看到有关NPO活动的报道，其内容多与市民生活中的各种“琐事”有关，如防止家庭暴力，预防老年痴呆症，小孩子不爱吃蔬菜，做母亲的怎样做出有营养、让儿童有食欲的饭菜，等等，诸如此类的活动，由NPO来做，亲切、自然，又解决问题，市民肯定欢迎。
专家、学者指出，日本NPO在当今的社会、经济环境中呈现出三种特点。其一，NPO与市场的关系更加接近了，换句话说，很多NPO开展了与企业类似的活动，在追求公益性的同时也追求收益性，例如在北海道有NPO买来风力发电机，发电后卖给居民，一来是为了环保，二来是为了收益，为组织积累更多的活动经费。日本法律对于NPO开展创收活动（他们称为收益事业）并不限制，只是规定开展收益事业不得影响非营利性及公益性事业。同时，日本税法列出了一个几乎无所不包的“33种应课税的收益事业”表，所有与营利沾边的事业，都要照常纳税。据统计，超过40%的NPO组织报告有收益事业，收益事业所得占总收入的比例，少的两三成，多的有七八成。从这一点可以推断，假如政府严禁NPO开展经营性事业，发生财政困难的NPO将增加40%。允许有条件的NPO开展收益事业，不但扩充了NPO的财源，还有利于搞活经济，促进就业。由于政策较为宽松，目前日本NPO专职工作人员的薪酬从总体上看虽不如国家公务员，但要高于中小企业员工。第二，NPO与政府的联系加强，关系加深。近年来，以“护理保险”为代表，NPO作为受委托者的情形不断增加。“护理保险”是劳动厚生省对每个老人发放的护理经费。过去日本政府办了很多养老院，财政负担很重，现在改为对老年人发放护理保险，私立的养老院就多起来。政府以发护理保险的方式委托私立养老院对老年人进行照顾，每接收一位老人院方可获得一笔护理保障，而养老院一旦服务不周，老人离开，这笔钱就没有了，所以私立养老院就努力提高服务质量，与公办养老院竞争，把老人留住。据介绍，“护理保险”制度推行后，目前日本已经没有一家公办养老院了。NPO非常看重行政委托，所以十分努力地工作，争取委托。第三，信任问题成为影响NPO发展的首要因素。专家指出，由于NPO不是经过公民选举上台，也没有经过市场竞争胜出，所以较难得到市民的信任。市民无法判断哪一个NPO真正值得信赖，自然也无法做到全力支持。“诚信问题难以判断”，这既是行政监管部门和企业、市民方面的烦恼，也是NPO难以快速成长的一个原因。针对这个问题，日本NPO研究专家田中弥生等提出：应增设“培养捐赠市场并使其发挥作用的社会装置”，例如专业评估机构、资金中介机构等。田中认为，没有竞争、没有评估，就没有诚信的名誉，就难以吸引捐赠者，形成恶性循环。因此，仅有法律还不够，还必须通过有效的评价系统来促进捐赠。
NPO支援组织
日本NPO支援组织是本次考察的一个重要内容。1998年NPO法出台，对NPO进行了社会性、制度性定位以后，日本政府为NPO服务的各种基础性活动随之铺开。目前全国所有的都道府县都制定了支援指南、规则，1/3的都道府县制定了“支援NPO条例”，70%的都道府县建立了支援服务设施，一半以上的都道府县设有NPO资金补助制度。作为一种全新的体制，现在日本各地已成立了超过200家NPO支援中心，“中心”的业务范围主要是：各种日常支援活动（如提供场地、信息、文印服务等），围绕NPO事业开展的调研活动以及向政界、政府、媒体提供有关NPO发展的建议等。从运作模式来看，NPO支援中心可分为市民（包括市民团体）主导型和行政主导型，行政主导型组织中又有行政直接经营型、行政向市民委托型、行政向社会福利协议会委托型等运营形式。日方安排参观了4家NPO中心，其中神奈川县县民NPO活动中心给笔者留下了深刻印象。该中心是行政主导型，由县政府划拨一栋4000平米的大楼，安排公职人员进行管理，每年预算2亿多日元（约合人民币164万元），无偿或以极低价格向NPO提供服务。楼内有NPO资料信息中心供NPO组织和市民免费查阅或上网浏览；专门辟出两层楼摆放桌椅形成许多个“沙龙”供NPO成员无偿使用；另有大小教室若干间供NPO讲课、培训之用，只需提前预约；中心拥有多台复印机、传真机、打印机、胶印机、切纸机、装订机等文印设备，NPO可以免费使用；NPO组织经申请可在中心设立自己的信箱，中心收到发给某个NPO组织的传真或信件，就放进该组织的信箱内；NPO还可以每月200日元（约合人民币14元）的价格租用储物柜，放置各种装备器材，等等。凡此种种，只要是NPO活动需要的，NPO支援中心就可以提供。看到这一切，笔者才明白日本法律为什么不要求NPO法人必须有固定的办公场所。在中心活动的NPO成员告诉我们，到中心活动，除了方便、节省经费和资源共享，还能增进与其他NPO的交流与合作。十多天的日本之行，笔者实实在在地感到，日本政府真是把“培育发展NPO组织”的理念落到了实处。
日本之行的启发
此次日本之行接触了许多NPO研究专家、NPO实际工作者以及政府官员，了解了各种新理念，获得了大量资讯，笔者感触较深的有4点：
第一，学习外国经验不照搬照抄，而要与本国历史、文化背景及国情相结合。众所周知，日本社会的主流意识是崇尚西方文化的，但日本人在学习西方NPO经验的时候并没有盲目地照搬，而是强调“在考虑‘具有NPO性质的团体’将来的发展时，有必要理解处于不同文明、文化的历史背景及其特征”，严格来说日本不存在与美国同样意义的NPO。同样，在中国和其他亚洲国家也不存在与美国同样意义的NPO，今后也不可能培养出这种NPO。建立新的制度需要有应创造何种文化的想像力，无视文化的制度是不会在社会上生根的。
几乎每一个日方人员在介绍日本政府如何以行政力量推动NPO发展时，都要解释一番：“行政强力支持NPO在欧美国家是没有的，因为欧美国家的NPO力量很强，可以做它们想做的事情，无须政府的支持。但一直以来，日本是‘强政府’，公众也习惯于依赖政府，NPO如果离开政府的支持就难以发展。”这些话对我们的启示是：在学习外国经验时，保持清醒头脑，认清国情是前提。
第二，应根据社会发展趋势和未来经济走势重新考虑NPO的地位、作用并做出政策调整。近年来，一些社会学家、经济学家已经看到日本发展的“死结”：经济强国的背后是债台高筑，年收入中有42%（达34万亿日元）是发行的公债，且面临“少子、老龄”化社会结构，据测算，到2050年，一个劳动力将要养活86.7人。专家进一步指出，“鉴于人口问题、财政状况，靠很大程度依赖官方的传统体制是很难维持日本的”，因此，应当“重新调整官民的分工，部分依存于官的要分散至民（企业、非营利组织）。”日本政府对这种声音做出积极回应，决定改革现行的NPO法律制度，促进NPO发展，将之作为推进整个行政改革的一项重要内容。日本对于NPO的重视和政策调整，完全是出于对国家、民族未来发展的考虑，这一点应引起我国政府和国人的充分注意。
第三，日本政府为推动NPO发展采取的措施是全方位的，既有法律、制度的规定，又有相应的配套服务办法，充分体现了日本人的务实作风。
第四，日本NPO组织策划活动非常高明，值得我国NPO借鉴。举一例说明：有一个名为“幸福的黄单子”活动，是NPO与日本知名的连锁商业企业永旺集团联合做的。永旺集团规定每月有一天为“志愿者”日，这一天，给顾客的购物单据是黄色的，消费者可以用这张“黄单子”作为选票，投给自己所喜爱的NPO，永旺就将黄单据金额的1%捐给那个NPO。在这个活动中，企业的公益行为、市民的积极参与、NPO的有效宣传及公信力考验等诸多问题巧妙地得到解决，最终的结果是：NPO更加努力地为市民做实事，以争取更多的选票和经费；市民得到了NPO的优质服务，更加积极地参与“幸福的黄单子”活动，支持NPO；企业的营业额上涨，社会形象更佳。举办这类公益活动的热情更高，可谓是一石数鸟，各有所获。
最后，结合我国民间组织管理工作提几点建议：
第一，走出对民间组织管理工作的认识误区。坦率地说，包括笔者在内的很多民政干部，对于民间组织和民间组织管理工作存在不少认识上的误区。例如，一讲规范管理，就是这样“不得”、那样“不准”，左也要“报告”，右也要“批准”，好像设下一个笼子，把民间组织限制在里面。其实，所有的条条框框都遵守了，也未必是一个服务能力很强、受公众欢迎的优秀民间组织。一提培育发展，就抱怨政府不重视，其他部门不配合，民政部门没权、没经费、没手段，为自己的无所作为找借口。受各项民政工作自成体系、互不相干的传统观念影响，民间组织对民政工作有用的大量资源被闲置和浪费：一方面是为老弱病残、贫困人群服务的社会公共事业缺少人去做，另一方面是对各种为老年人、残疾人、贫困者、妇女儿童服务的民间组织视而不见。
第二，今后在对民间组织的管理上，要尽量少用死办法，多用活办法。死办法强调的是形式，是过程，活办法追求的是内容，是结果。用死办法管理民间组织，只会把民间组织管“死”；用活办法管理民间组织，就是要调动它们的积极性，激发它们的活力。
第三，社团分类管理和建立评价体系应成为今后一个时期民间组织管理工作的重点任务。我国的“社团”概念很大，包罗了公益性、互益性、学术性、专业性、行业性、联谊性等多种类型的组织。如此复杂的阵容，用一个标准评判、一种规定要求，一个政策管理，显然是不行的。鉴于此，社团分类管理势在必行。同样，建立社团评价体系也是当务之急，正如日本学者所说：未经评估的NPO得不到公众的充分信任，这对于NPO的发展是很大的阻碍。客观公正的评价，有助于公众认识那些真正值得信赖和支持的民间组织，帮助它们脱颖而出。
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第四，充分利用现有工作手段，整合资源，尽可能为民间组织提供支援。目前，我们虽然没有条件为民间组织新修很多活动场所和服务设施，但完全可以利用社区服务中心、老年活动中心、星光计划设施等已有的条件，为社区民间组织以及在社区活动的民间组织提供方便。实际上，政府将公共设施交给NPO管理是国际通行的做法，如果是政府自己管理，不但成本过高，还可能闲置不用，丧失其功能。相比之下，交给NPO管理是最佳的办法。
第五，建议各级领导统筹安排，在民政部门的各项业务中充分利用和发挥民间组织的作用。理论上讲，人人都知道民间组织是参谋助手，但实际工作中真正想到要利用民间组织推动工作的就不多了。目前，民政部门仅在社区建设工作上对民间组织有所涉及，其他业务似乎与民间组织相距甚远（虽然很多业务领域都成立了协会）。其实，利用民间组织推进民政事业是完全可行的，因为民政业务大都与民间组织的“公益性”和“非营利性”方向相同。要使民间组织积极为民政事业服务，政府购买服务是重要条件。
第六，建议立法部门从适应市场经济的内在要求、打造有限政府、为构建和谐社会创造条件的角度考虑，加快民间组织立法步伐，早日制订有助于我国各类民间组织行为规范、健康发展的良法。
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日本现有公益法人2.6万个，有特定非营利活动法人2.3万个、全国有社会福利法人1.9万个、医疗法人3.9万个、学校法人（指私立学校）0.76万个、宗教法人18.3万个、职业训练法人420个、改造保护法人160个。以上7种法人都须政府主管机关批准。除了公益法人是根据1896年日本《民法》第34条成立以外，其他法人都是根据各种特别法成立的。任意团体又称“无权力能力社团”，是公民依据法律所规定的结社权成立的，无须登记就可以开展活动。任意团体的总数没有确切的统计，估计有好几万个。
1896年，日本颁布的《民法》中规定了“公益法人”制度，允许国民成立社团法人和财团法人。皇室成员带头为财团法人（即基金会）捐款，目的是救助老弱病残幼。在战后日本非常困难的时期，公益法人为稳定社会、安抚人心起到了不可替代的作用。但是，公益法人制度有很多问题：公益法人的成立需要政府批准，并要受到主管机关的监管，公益法人的作用被视为“行政机关的末端”；公益法人制度对于“公益性”的界定不很清晰，公益法人的标准不透明，完全靠行政机关的自由裁量，批准期限也没有规定；对于公益法人的行政监管过多、过严（制度规定：成为公益法人即可自动享有减轻课税等优惠待遇，给了行政进行监督的理由）；公益法人只接受政府机关的监管，而不向社会公开信息，从而形成“封闭性运行”，市民参与不够。总之，公益法人制度已无法满足越来越成熟的市民社会的要求。大量的公益性团体因为很难取得法人资格，就以“任意团体”的形式在社会上活动。上世纪90年代日本的任意团体达9万多个。1995年的阪神大地震是一次严重的自然灾害，灾后救助中暴露了政府机构的各种弊端，同时也给了NPO发挥作用的机会。从那以后，日本政府和市民都认识到：一个完善的社会不能没有NPO的存在，政府应当支持NPO的发展。
在一些议员的努力下，1998年日本“NPO法”诞生了。这是一部针对“公益法人制度”的缺陷而制定的法律，同时又保留了公益法人制度的基本特征。“NPO法”降低了“公益法人”的条件，会员只需10人以上，不要求有注册资金和固定办公场所；使用了“以增进不特定多数人利益为目的”的表述，对“公益性”做出了合理的界定；明确了NPO法人的要件，将过去的“许可制”改为“认证制”，只要申请人满足了公益法人的要件原则，行政机关就得予以认证，并对审批期限做出规定。“NPO法”还规定：NPO法人只要没有违反政令等行为，行政原则上就不对其进行监管，而完全交给民间自治。为此，法律规定NPO必须实行“信息公开制度”。关于NPO法人的税收优惠政策，由于成立的“门坎”已降低，就不可能再对NPO法人普遍给予减税优惠，而是对于NPO法人所从事的33种收益事业以外的活动，如收取会费等明显的非营利性活动免税。由于“33种收益事业”已将所有经营、创收性质的活动全部归纳进去了，所以，对于一般NPO法人而言，除了会费不纳税，其他所得都须纳税。但是对于那些以从事慈善、救助为主要宗旨的团体，税法另外设置了“认定NPO法人”制度，由税务部门依据7个条件来审批“认定NPO法人”，对于“认定NPO法人”给予特别优惠的减免税待遇，包括对“认定NPO法人”本身和对捐赠人的课税减免。不过，由于条件比较严苛，“认定NPO法人”制度实行以来的4年间，全日本只审批了37个“认定NPO法人”。据介绍，“认定NPO法人”条件中最难达到的是这样一条：“NPO组织获取的募捐款要在1000万日元以上，且每个人（或单位）的捐款额不得超过募集款总数的5%”。这就是说，假如一个NPO法人募集的善款不到1000万日元，或者募到了1000万日元，但捐献者少于200个人（或单位），就不具备申请“认定NPO法人”的条件。这个制度的立法本意是要求NPO法人动员更多的人（企业）参与社会公益活动，这也是对NPO组织的筹资能力、动员能力（这两种能力都与该组织的社会公信力有很大关系）的考验。“认定NPO法人”不是终身制，评一次管两年，期满后可以申请续评。
1998年的“NPO法”颁布后，对于日本市民社会的形成起了很大的作用，直接促进了NPO的发展。几年时间，登记为NPO法人的组织达到2.3万个，在数量上已接近前100多年登记的“公益法人”总和。随着NPO活动的广泛开展，人们对其认知的程度也高了。过去NPO的活动多半被看作是反政府运动、持不同政见分子的活动，而现在，这种偏见在消除。不但参与NPO的人越来越多，而且成份多样化，各种阶层、年龄、性别、行业的人都有。政府的各种政策措施中以NPO为对象的内容也在增加，许多地方自治政府提出了“NPO分担公益事业”的观点，主动将NPO视为合作伙伴。专家介绍：目前在日本的“都道府县”（相当于我国的直辖市、自治区、省政府）一级，不与NPO合作的地方政府可以说已经不存在了。有的地方，如千叶县，甚至提出“NPO立县”的口号，在“环境生活部”下设立了“NPO推进活动课”，安排专门的人力、财力推进本地NPO事业。日本政府正在将越来越多的公共设施交给NPO管理，并为此设置了各种针对NPO的“公开募集型补助金制度”以及委托管理事业费（购买服务经费）。很多地方政府建立了NPO支援中心，为NPO的活动提供全面、周到的服务。市川市还从201x年4月开始实施“市川市1%支援制度”，以立法的形式规定：政府将税收的1%用于支援NPO，至于给哪一个NPO，由市民（纳税人）投票决定。
企业纷纷创立了多种支援NPO的赞助金、捐款制度，企业自行设立的财团也增加了面向NPO的项目。
随着时间的推移，“NPO法”的缺点也逐渐暴露，主要是：“门坎”低了，许多NPO未经周密筹划，缺乏完善的运营计划就匆忙成立，成立之后困难重重，以致于近三四年来，NPO解散的数量成倍增长，。人们还批评：“认定NPO法人”的条件过于严格，以至于全国只有三十多家“认定NPO”。另一方面，法的恶意运用及滥用开始出现：暴力团、诈骗犯等打着NPO法人的幌子进行犯罪的时有发生，破坏了人们对NPO的信任。于是，对1998年NPO法的修改被提上议事日程。据内阁府官房“行政改革推进事务局”官员介绍，日本政府已经认识到：“随着个人价值观变得多样化，社会的需求涉及众多领域，在行政部门、民间营利部门所无法满足的社会需求，通过民间非营利部门则可能提供多样的服务，对民间非营利部门在社会经济体系中进行积极定位显得尤为重要”。因此201x年6月27日和201x年12月24日内阁会议决定：要彻底改革公益法人制度。“鉴于对调整行政角色的重要性的认识”，要“废除现行的主管政府机关的成立许可制度，以建立符合21世纪我国社会经济的高度透明的新结构为目标”，进行公益法人制度的改革。 目前，新的公益法人制度已呼之欲出，改革的要点是：改变现行的成立公益法人的许可制，将取得法人资格与判断公益性分开对待，创设不管是公益性还是互益性、只要满足登记条件都可以简单成立的一般的非营利法人制度，在此基础上，再对公益性非营利法人予以判别。同时对现行的由各主管部门判断是否许可“特定非营利性公益法人”（认定NPO法人）设立的“主管部门制”进行彻底调整，在内阁设立由民间有识之士组成的委员会，对一般的非营利法人的目的、事业等公益性进行判断。改革方案将于201x年提交国会审议。套用一句中国的习语，可以预见，改革后的日本NPO法律将切实体现“民办、民管、民受益”的原则。
日本NPO的活动
日本现行的NPO法对会员的人数限制是10人以上即可，对于经费和办公场所没有硬性规定。会员可分为正会员与准会员两种，两者在缴纳会费和权利义务方面都有所区别，准会员有点类似中共预备党员，没有选举权和被选举权，成为“准会员”一段时间后，组织认为成熟的时候，可转为会员。日本NPO法人的组织机构、决策程序、活动方式都与我国社团大同小异，有的只是名称上的差别，如我国的“秘书处”，日本叫“事务局”等等。
日本NPO与中国NPO相比，有两个明显的特点：一是政府对于NPO信赖程度较高。如日本工业经济联合会（简称工经联），由全日本1400多家特大型企业组成，下设77个专业委员会，多数会员单位的董事长身兼国会议员等职。据介绍，其业务主管单位经产省以及外务省等政府部门对工经联都非常尊重，政府制订重要的经济政策、外交政策时都要听取工经联的意见。加入工经联的企业家都是经济界巨头，他们履行联合会的职责非常认真，将相当多的精力用于处理工经联的事务，经常到处视察、调研、了解行业的状况，然后向经产省、财务省、外务省等部门提出各种政策建议。国家根据他们的建言，决定对某一行业减税（增税）以促进（或暂时抑制）其发展，乃至对某项重大国际事务表态时作参考。
都、道、府、县地方政府也越来越多地采取与NPO合作的方式推进各项事业。如千叶县从201x年开始，在全国首创了“推动由NPO、市民作为主人公进行地区建设的事业”。 各市、町、村（相当于我国的县区、乡镇）根据当地NPO的特长，确定共同推进事业的主题。如市原市的共同推进事业主题是“建设充满活力的市原我的家乡”，，浦安市是“建设安心、安全的城市”等等。地方政府、NPO、市民三方联手合作的运作模式是：由NPO与县、市町村共同组建项目小组，定期召开小组会议；成立项目推进委员会，支援项目小组，推动NPO对课题的解决；发行专门的新闻快报等，进行富有成效的宣传，促进市民积极参加NPO活动。现在这一模式已在全国推广。
笔者所观察到的日本NPO的第二个显著特点是：贴近市民，融入生活。在我逗留日本的短暂期间，多次从电视上看到有关NPO活动的报道，其内容多与市民生活中的各种“琐事”有关，如防止家庭暴力，预防老年痴呆症，小孩子不爱吃蔬菜，做母亲的怎样做出有营养、让儿童有食欲的饭菜，等等，诸如此类的活动，由NPO来做，亲切、自然，又解决问题，市民肯定欢迎。
专家、学者指出，日本NPO在当今的社会、经济环境中呈现出三种特点。其一，NPO与市场的关系更加接近了，换句话说，很多NPO开展了与企业类似的活动，在追求公益性的同时也追求收益性，例如在北海道有NPO买来风力发电机，发电后卖给居民，一来是为了环保，二来是为了收益，为组织积累更多的活动经费。日本法律对于NPO开展创收活动（他们称为收益事业）并不限制，只是规定开展收益事业不得影响非营利性及公益性事业。同时，日本税法列出了一个几乎无所不包的“33种应课税的收益事业”表，所有与营利沾边的事业，都要照常纳税。据统计，超过40%的NPO组织报告有收益事业，收益事业所得占总收入的比例，少的两三成，多的有七八成。从这一点可以推断，假如政府严禁NPO开展经营性事业，发生财政困难的NPO将增加40%。允许有条件的NPO开展收益事业，不但扩充了NPO的财源，还有利于搞活经济，促进就业。由于政策较为宽松，目前日本NPO专职工作人员的薪酬从总体上看虽不如国家公务员，但要高于中小企业员工。第二，NPO与政府的联系加强，关系加深。近年来，以“护理保险”为代表，NPO作为受委托者的情形不断增加。“护理保险”是劳动厚生省对每个老人发放的护理经费。过去日本政府办了很多养老院，财政负担很重，现在改为对老年人发放护理保险，私立的养老院就多起来。政府以发护理保险的方式委托私立养老院对老年人进行照顾，每接收一位老人院方可获得一笔护理保障，而养老院一旦服务不周，老人离开，这笔钱就没有了，所以私立养老院就努力提高服务质量，与公办养老院竞争，把老人留住。据介绍，“护理保险”制度推行后，目前日本已经没有一家公办养老院了。NPO非常看重行政委托，所以十分努力地工作，争取委托。第三，信任问题成为影响NPO发展的首要因素。专家指出，由于NPO不是经过公民选举上台，也没有经过市场竞争胜出，所以较难得到市民的信任。市民无法判断哪一个NPO真正值得信赖，自然也无法做到全力支持。“诚信问题难以判断”，这既是行政监管部门和企业、市民方面的烦恼，也是NPO难以快速成长的一个原因。针对这个问题，日本NPO研究专家田中弥生等提出：应增设“培养捐赠市场并使其发挥作用的社会装置”，例如专业评估机构、资金中介机构等。田中认为，没有竞争、没有评估，就没有诚信的名誉，就难以吸引捐赠者，形成恶性循环。因此，仅有法律还不够，还必须通过有效的评价系统来促进捐赠。
NPO支援组织
日本NPO支援组织是本次考察的一个重要内容。1998年NPO法出台，对NPO进行了社会性、制度性定位以后，日本政府为NPO服务的各种基础性活动随之铺开。目前全国所有的都道府县都制定了支援指南、规则，1/3的都道府县制定了“支援NPO条例”，70%的都道府县建立了支援服务设施，一半以上的都道府县设有NPO资金补助制度。作为一种全新的体制，现在日本各地已成立了超过200家NPO支援中心，“中心”的业务范围主要是：各种日常支援活动（如提供场地、信息、文印服务等），围绕NPO事业开展的调研活动以及向政界、政府、媒体提供有关NPO发展的建议等。从运作模式来看，NPO支援中心可分为市民（包括市民团体）主导型和行政主导型，行政主导型组织中又有行政直接经营型、行政向市民委托型、行政向社会福利协议会委托型等运营形式。日方安排参观了4家NPO中心，其中神奈川县县民NPO活动中心给笔者留下了深刻印象。该中心是行政主导型，由县政府划拨一栋4000平米的大楼，安排公职人员进行管理，每年预算2亿多日元（约合人民币164万元），无偿或以极低价格向NPO提供服务。楼内有NPO资料信息中心供NPO组织和市民免费查阅或上网浏览；专门辟出两层楼摆放桌椅形成许多个“沙龙”供NPO成员无偿使用；另有大小教室若干间供NPO讲课、培训之用，只需提前预约；中心拥有多台复印机、传真机、打印机、胶印机、切纸机、装订机等文印设备，NPO可以免费使用；NPO组织经申请可在中心设立自己的信箱，中心收到发给某个NPO组织的传真或信件，就放进该组织的信箱内；NPO还可以每月200日元（约合人民币14元）的价格租用储物柜，放置各种装备器材，等等。凡此种种，只要是NPO活动需要的，NPO支援中心就可以提供。看到这一切，笔者才明白日本法律为什么不要求NPO法人必须有固定的办公场所。在中心活动的NPO成员告诉我们，到中心活动，除了方便、节省经费和资源共享，还能增进与其他NPO的交流与合作。十多天的日本之行，笔者实实在在地感到，日本政府真是把“培育发展NPO组织”的理念落到了实处。
日本之行的启发
此次日本之行接触了许多NPO研究专家、NPO实际工作者以及政府官员，了解了各种新理念，获得了大量资讯，笔者感触较深的有4点：
第一，学习外国经验不照搬照抄，而要与本国历史、文化背景及国情相结合。众所周知，日本社会的主流意识是崇尚西方文化的，但日本人在学习西方NPO经验的时候并没有盲目地照搬，而是强调“在考虑‘具有NPO性质的团体’将来的发展时，有必要理解处于不同文明、文化的历史背景及其特征”，严格来说日本不存在与美国同样意义的NPO。同样，在中国和其他亚洲国家也不存在与美国同样意义的NPO，今后也不可能培养出这种NPO。建立新的制度需要有应创造何种文化的想像力，无视文化的制度是不会在社会上生根的。
几乎每一个日方人员在介绍日本政府如何以行政力量推动NPO发展时，都要解释一番：“行政强力支持NPO在欧美国家是没有的，因为欧美国家的NPO力量很强，可以做它们想做的事情，无须政府的支持。但一直以来，日本是‘强政府’，公众也习惯于依赖政府，NPO如果离开政府的支持就难以发展。”这些话对我们的启示是：在学习外国经验时，保持清醒头脑，认清国情是前提。
第二，应根据社会发展趋势和未来经济走势重新考虑NPO的地位、作用并做出政策调整。近年来，一些社会学家、经济学家已经看到日本发展的“死结”：经济强国的背后是债台高筑，年收入中有42%（达34万亿日元）是发行的公债，且面临“少子、老龄”化社会结构，据测算，到2050年，一个劳动力将要养活86.7人。专家进一步指出，“鉴于人口问题、财政状况，靠很大程度依赖官方的传统体制是很难维持日本的”，因此，应当“重新调整官民的分工，部分依存于官的要分散至民（企业、非营利组织）。”日本政府对这种声音做出积极回应，决定改革现行的NPO法律制度，促进NPO发展，将之作为推进整个行政改革的一项重要内容。日本对于NPO的重视和政策调整，完全是出于对国家、民族未来发展的考虑，这一点应引起我国政府和国人的充分注意。
第三，日本政府为推动NPO发展采取的措施是全方位的，既有法律、制度的规定，又有相应的配套服务办法，充分体现了日本人的务实作风。
第四，日本NPO组织策划活动非常高明，值得我国NPO借鉴。举一例说明：有一个名为“幸福的黄单子”活动，是NPO与日本知名的连锁商业企业永旺集团联合做的。永旺集团规定每月有一天为“志愿者”日，这一天，给顾客的购物单据是黄色的，消费者可以用这张“黄单子”作为选票，投给自己所喜爱的NPO，永旺就将黄单据金额的1%捐给那个NPO。在这个活动中，企业的公益行为、市民的积极参与、NPO的有效宣传及公信力考验等诸多问题巧妙地得到解决，最终的结果是：NPO更加努力地为市民做实事，以争取更多的选票和经费；市民得到了NPO的优质服务，更加积极地参与“幸福的黄单子”活动，支持NPO；企业的营业额上涨，社会形象更佳。举办这类公益活动的热情更高，可谓是一石数鸟，各有所获。
最后，结合我国民间组织管理工作提几点建议：
第一，走出对民间组织管理工作的认识误区。坦率地说，包括笔者在内的很多民政干部，对于民间组织和民间组织管理工作存在不少认识上的误区。例如，一讲规范管理，就是这样“不得”、那样“不准”，左也要“报告”，右也要“批准”，好像设下一个笼子，把民间组织限制在里面。其实，所有的条条框框都遵守了，也未必是一个服务能力很强、受公众欢迎的优秀民间组织。一提培育发展，就抱怨政府不重视，其他部门不配合，民政部门没权、没经费、没手段，为自己的无所作为找借口。受各项民政工作自成体系、互不相干的传统观念影响，民间组织对民政工作有用的大量资源被闲置和浪费：一方面是为老弱病残、贫困人群服务的社会公共事业缺少人去做，另一方面是对各种为老年人、残疾人、贫困者、妇女儿童服务的民间组织视而不见。
第二，今后在对民间组织的管理上，要尽量少用死办法，多用活办法。死办法强调的是形式，是过程，活办法追求的是内容，是结果。用死办法管理民间组织，只会把民间组织管“死”；用活办法管理民间组织，就是要调动它们的积极性，激发它们的活力。
第三，社团分类管理和建立评价体系应成为今后一个时期民间组织管理工作的重点任务。我国的“社团”概念很大，包罗了公益性、互益性、学术性、专业性、行业性、联谊性等多种类型的组织。如此复杂的阵容，用一个标准评判、一种规定要求，一个政策管理，显然是不行的。鉴于此，社团分类管理势在必行。同样，建立社团评价体系也是当务之急，正如日本学者所说：未经评估的NPO得不到公众的充分信任，这对于NPO的发展是很大的阻碍。客观公正的评价，有助于公众认识那些真正值得信赖和支持的民间组织，帮助它们脱颖而出。
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第四，充分利用现有工作手段，整合资源，尽可能为民间组织提供支援。目前，我们虽然没有条件为民间组织新修很多活动场所和服务设施，但完全可以利用社区服务中心、老年活动中心、星光计划设施等已有的条件，为社区民间组织以及在社区活动的民间组织提供方便。实际上，政府将公共设施交给NPO管理是国际通行的做法，如果是政府自己管理，不但成本过高，还可能闲置不用，丧失其功能。相比之下，交给NPO管理是最佳的办法。
第五，建议各级领导统筹安排，在民政部门的各项业务中充分利用和发挥民间组织的作用。理论上讲，人人都知道民间组织是参谋助手，但实际工作中真正想到要利用民间组织推动工作的就不多了。目前，民政部门仅在社区建设工作上对民间组织有所涉及，其他业务似乎与民间组织相距甚远（虽然很多业务领域都成立了协会）。其实，利用民间组织推进民政事业是完全可行的，因为民政业务大都与民间组织的“公益性”和“非营利性”方向相同。要使民间组织积极为民政事业服务，政府购买服务是重要条件。
第六，建议立法部门从适应市场经济的内在要求、打造有限政府、为构建和谐社会创造条件的角度考虑，加快民间组织立法步伐，早日制订有助于我国各类民间组织行为规范、健康发展的良法。
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